中俄对照：构建社会治理共同体的中国密码

构建社会治理共同体的中国密码

Китайский код к формированию сообщества социального управления

当代中国与世界研究院特约研究员、中央党校（国家行政学院）公共管理教研部副教授 张克

Чжан Кэ, специальный ведущий научный сотрудник Академии Современного Китая и мировых исследований, доцент исследовательского сектора публичного управления Партийной школы ЦК КПК (Национальной Академии государственной службы)

每一个中国人都生活在一个巨大的社会网之中。承载着14亿人的喜怒哀乐、生老病死的中国社会是如何运行的？为什么中国能够避免“中等收入陷阱”，在实现经济高速增长的同时保持社会长期稳定？中国被认为是世界上最安全的国家之一，这是如何做到的？让我们尝试从2019年10月底召开的中共十九届四中全会的决议中，找找看理解中国社会治理的密码。

Каждый китаец живет в огромной социальной сети. Как функционирует китайской общество, в котором 1.4 миллиард человек испытывают радость, гнев, печаль и удовольствие, рождаются, стареют, болеют и умирают? Почему Китаю удается избежать «ловушку среднего уровня доходов», сохраняя долгосрочную социальную стабильность при обеспечении высокого темпа экономического роста? Китай считается одной из самых безопасных стран в мире. Как это удается? Давайте попытаемся найти код к пониманию социального управления в Китае из постановления 4-го пленума ЦК КПК 19-го созыва, состоявшегося в конце октября 2019 года. 

中共十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。决定认为，社会治理是国家治理的重要方面，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。这一大段表述回答了14亿人口共同体的社会治理秘诀，归根到底就是六个字“共建、共治、共享”。

На 4-ом пленуме ЦК КПК 19-го созыва было принято «Решение о некоторых важных вопросах о приверженности и совершенствовании социализма с китайской спецификой, продвижении модернизации системы и способности государственного управления». Согласно этому документу, социальное управление является важным аспектом государственного управления, необходимо его усилить и создать его новые формы, совершенствовать систему социального управления, предполагающую руководство партийного комитета, правительственную ответственность, демократические консультации, социальную координацию, общественное участие, правовое обеспечение и опору на науку и технику, сформировать сообщество социального управления, в котором каждый человек имеет ответственность, выполняет долг и пользуется благами, гарантировать людям мирную и спокойную жизнь, общественную стабильность и порядок, построить более высокого уровня благополучный Китай. В приведенной формулировке кроется ответ на ключ к социальному управлению 1.4-миллиардного сообществом, который в конечном счете сводится к «совместному строительству, совместному управлению, совместному пользованию» 

一、中国有个枫桥镇，化解矛盾传经验。20世纪60年代初，越来越多的中国人开始知道浙江省绍兴市诸暨县枫桥镇，那里的人创造了依靠当地民众就地化解矛盾的“枫桥经验”。“枫桥经验”的精髓，就是民事民议、民事民办、民事民管，小事不出村、大事不出镇。60年来，“枫桥经验”被推广、被复制、被应用、被演化，形成了一种以调解化解矛盾的基层治理模式。比如，枫桥派出所老杨调解中心的杨光照，就是远近闻名的调解高手。从2010年至今，他靠着自己通讯录里100多名“得力助手”——来自枫桥社会各界愿意为调解纠纷出力的热心志愿者，受理事件2100余起，调解成功率和当事人满意率分别达到98%和100%，所涉8600余万元调解款全部兑现，成为化解邻里矛盾的“金字招牌”。这种把日常生活中碰到的烦心事和小矛盾化解在基层的能力和经验，使中国社会的公共安全得以维系和保障。

2020年1月开始，一场新冠肺炎疫情席卷全球。疫情发生后，中国政府果断采取了停工、停学措施，中国人自觉履行公民义务居家隔离长达1个多月。尤其是武汉等疫情严重地区的老百姓长时间自我隔离，难免有些情绪宣泄。2020年3月5日，中国为应对疫情向武汉派出的中央指导组到青山区翠园社区实地察看社区防控和群众生活保障情况。有居民透过窗户大喊，“假的，假的”，称社区物业假装让志愿者送菜送肉给业主。后经查证，居民反映的问题实际上是小区业主认为停车收费过高、漏水房屋维修不及时，开窗喊话是为了表达对物业公司服务质量不高的不满，并不是针对政府和社区志愿者。对于这件事，负责物资配送的社区志愿者吴晓琼觉得有些委屈，但她说“居民闷在屋里这么久了，有点怨气很正常，不能埋怨他们。相反，大家都应该更好地去关心关爱他们。”武汉市、青山区两级政府在现场发现问题后，立即组织物业公司、社区干部和志愿者及时回应业主诉求，迅速解决了社区内部的小纠纷。

1. Опыт по разрешению противоречий в поселке Фэнцяо. В начале 1960-ых гг. все больше китайцев начали знать о поселке Фэнцяо уезда Чжуцзи городского округа Шаосин провинции Чжэцзян, где люди создали «Фэнцяоский опыт» по разрешению противоречий опираясь на местную народную массу. Суть этого опыта заключается в том, что народ обсуждает, занимается и управляет своими делами, маленькие вопросы решаются в пределах села, большие вопросы решаются в пределах поселка. За 60 лет «Фэнцяоский опыт» был распространен, продублирован, применен и видоизменен, став моделью управления на низовом уровне, предполагающую разрешение противоречий с помощью урегулирования. Например, Ян Гуанчжао из центра урегулирования в фэнцяоском полицейском участке и есть известный повсюду специалист по примирению сторон конфликта. С 2010 года по настоящее время он, опираясь на более ста «хороших помощников» из своей записной книжки—волонтеров-активистов из фэнцяоской общественности, готовых помогать урегулированию споров, принял более 2000 дел, его показатель по их успешному урегулированию и удовлетворенности заинтересованных лиц составил соответственно 98% и 100%, средства в более 86 млн. юаней в рамках урегулированных дел были выплачены в полном объеме. Он стал «золотым брендом» по урегулированию споров между соседями. Такая способность и опыт на низовом уровне разрешить встречаемые в повседневной жизни предметы озабоченности и мелкие противоречия позволяют сохранять и обеспечить публичную безопасность китайского общества. 

С января 2020 года эпидемия COVID-19 охватила весь мир. После вспышки эпидемии китайское правительство решительно предприняло меры по приостановке производства и закрытию учебных заведений, а китайцы находились в домашней изоляции в течения целого месяца с лишним, сознательно выполняя гражданский долг. В частности, после длительной самоизоляции, жители Уханя и других регионов с серьезной эпидемиологической ситуацией естественно выказывали некоторое недовольство. 5 марта 2020 года, в рамках борьбы с эпидемией направленная китайским правительством в Ухань центральная руководящая группа приехала в микрорайон Цуйюань района Циншань, чтобы проверить работу по профилактике и контролю эпидемии в общине и ситуацию с обеспечением бытовой жизни жителей на месте. В ходе этого некоторые жильцы через окна кричали “Лживо, лживо!”, утверждая, что сотрудники управляющей компании общины делали вид, будто волонтеры доставляли жильцам овощи и мясо. В последствии было установлено, что вопросы, которые жители подняли, на самом деле касались чрезмерно высокой платы за парковку и несвоевременного ремонта квартир с протечкой. И что они кричали через открытые окна, чтобы выразить недовольство качеством услуг управляющей компании, а не против правительства и общинных волонтеров. В связи с этим волонтер У Сяоцюн, которая отвечала за доставку снабжения, испытывала некоторую обиду. Однако она говорила, что “люди столько времени находятся дома, нормально, что у них некоторое недовольство, нельзя обижаться на них. Наоборот, все должны заботиться о них”. После выявления этих вопросов администрации Уханя и района Циншань немедленно организовали управляющую компанию, общинных сотрудников и волонтеров для своевременного реагирования на требования жильцов, оперативно разрешив мелкие споры внутри микрорайона.

二、人民群众齐参与，扎密平安防护网。近年来，中国多次被评为世界上最安全的国家之一。一位用15个月的时间沿着长城从中国西部的嘉峪关走到东部山海关的阿根廷徒步爱好者告诉媒体，在4000多公里的旅途中，不管是在城市还是在郊野，从来没有遇到过抢劫、盗窃等任何危险的事情，所有中国人都非常热情友好，并且脸上都洋溢着幸福的笑容，中国是世界上最稳定、最安全的国家。

中国人的安全感从何而来？不仅来自对政府治理能力的信心，更来自于身边的安全守护者——平安志愿者。这些平安志愿者有着不同的群体名字，干着相似的事情。其中，北京市西城区的平安志愿者团队成立于2008年，目的就是号召辖区居民志愿参与平安社区建设。目前，西城区已有实名注册志愿者5万多人，平均每百人中就有5人。他们以治安巡逻的方式，承担着反恐防爆线索提供、重大安保活动的社会防控，以及社区的应急处突、邻里守望、民意收集、隐患排查、矛盾调解、秩序劝导、特殊困难人群帮扶、环境服务等任务，有效预防了违法犯罪活动，维护了社会和谐稳定。

新冠肺炎疫情发生以来，为充实基层社区防控力量，让长期值守的社区工作者和志愿者得到轮休，北京市广泛动员民众参与疫情防控，特别是迅速抽调7万余名机关企事业单位人员下沉到社区、农村，参加一线工作。据统计，北京市共有数十万名楼门长、志愿者、热心群众主动参与疫情防控。“远亲近邻”“守望相助”是中国社会传统观念，这种共同体意识使得中国老百姓真正相信“人人为我，我为人人”，甘愿为守护一方平安贡献自己的力量。

2. Создание плотной сети защиты безопасности с помощью участия народной массы. Последние годы Китай неоднократно признали одной из самых безопасных стран в мире. Один аргентинский любитель ходьбы, который за 15 месяцев вдоль Великой Китайской Стены дошел от заставы Цзяюугуань в западном Китае до заставы Шаньхайгуань в восточном Китае, рассказал СМИ, что в ходе путешествия на расстояние в более 4000 километров, будь то города или окраины, они никогда не встречал никаких опасных вещей, включая грабежи, воровство и др., что все китайцы очень радушны и доброжелательны и у всех на лицах счастливая улыбка, и что Китай является самой стабильной и безопасной страной. 

Откуда у китайцев ощущение безопасности? Оно исходит не только от уверенности в способности правительства по осуществлению управления, но и, более того, от стражей безопасности рядом—волонтеров спокойствия. Они хотя и имеют разные коллективные имена, но занимаются схожими делами. Так, созданный в 2008 году коллектив волонтеров спокойствия из района Сичэн г. Пекин ставит своей целью призвать жителей района на добровольной основе участвовать в строительстве безопасной общины. Сегодня в районе Сичэн насчитываются более 50000 зарегистрированных под настоящим именем волонтеров. В среднем на каждые сто жителей района приходится 5 волонтеров. Они, совершая охранное патрулирование, берут на себя такие задачи, как предоставление нитей для борьбы с терроризмом и насилием, осуществление общественного контроля в рамках крупной охранной деятельности, а также экстренное реагирование на чрезвычайные ситуации в общине, охрана микрорайона, сбор общественного мнения, выявление скрытых угроз, урегулирование противоречий, призыв к соблюдению порядка, оказание помощи особым малообеспеченным группам, услуги по охране окружающей среды и т.д., эффективно образом предотвращая правонарушение и преступность и поддерживая социальную гармонию и стабильность. 

После вспышки эпидемии COVID-19 с целью пополнения низовых общин силами профилактики и контроля, чтобы долго дежурящие общинные работники и волонтеры могли отдыхать по очереди, г. Пекин организовал широкую мобилизацию народной массы на участие в работе по профилактике и контролю, в частности, оперативно направил более 70000 работников городских органов власти, производственных и непроизводственных учреждений на общины и сельскую местность для участия в работе в передней линии. По статистическому подсчету, в Пекине сотни тысяч вспомогательного персонала жилых домов и подъездов, волонтеров и энтузиастов вызвались принять участие в борьбе с эпидемией. “Дальние родственники и близкие соседи”,“Помогать друг другу в охране территории”являются традиционными представлениями в китайском обществе, такое коллективное сознание позволяет простым китайцам действительно верить в идею “Все за меня и я за всех”и добровольно вносить свою лепту в охрану безопасности территории. 

三、应急管理一盘棋，公共安全有保障。在中国人的社会治理实践中，维护公共安全既是重中之重，也是政府的职责所在。中国把公共安全的范围限定为涉及自然灾害、生产安全事故、公共卫生事件以及社会安全事件等四类突发事件的预防、处置和重建。中共十九届四中全会对国家公共安全体制机制建设作出周密安排，特别强调构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。在此之前，中央政府还新组建了国家应急管理部，整合了分散于国家安监总局、国务院办公厅、公安、民政等十余个部门的职责，优化重组应急力量和资源，并要求各级地方政府成立应急管理局，由此构建起中国特色的应急管理体制。

这种从上至下的公共安全隐患排查和安全预防控制体系，使得中国在应对重大公共安全事件时表现出与西方治理体系的结构性不同。“全国一盘棋”的响应联动，真正确保了令行禁止、言出法随。新冠肺炎疫情爆发后，中央及各地方及时启动重大公共卫生突发事件响应机制，建立统一高效的指挥体系，中国领导人习近平亲自指挥抗击疫情。中国还成立了中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组作为决策指挥机构，建立了包括32个成员单位的国务院联防联控机制，仅仅用了不到2个月时间就成功控制住了境内疫情。世界卫生组织总干事谭德塞感慨，中方行动之快、规模之大世所罕见，这是中国制度的优势，有关经验值得其他国家借鉴。

3. Общенациональное реагирование на чрезвычайныеситуации гарантирует публичную безопасность. На практике китайцев в области социального управления сверхзадачей является поддержание общественной безопасности, являющееся долгом и правительства. В Китае круг публичной безопасности ограничивается предупреждением, реагированием и восстановлением после чрезвычайных ситуаций, включая стихийные бедствия, аварии в охране труда, инциденты в общественном здравоохранении и происшествия в общественной безопасности. На 4-ом пленуме ЦК КПК 19-го созыва предусмотрен взвешенный план по формированию системы и механизма национальной публичной безопасности, согласно которому акцент сделан на создании системы управления чрезвычайными ситуациями, которая отличается единым командованием, наличием профильных и регулярных компетенций, гибкостью в реагировании, взаимодействием “верх-низ”, на оптимизации формирования национальной системы потенциала в области управления чрезвычайными ситуациями и повышении потенциала в области предупреждения, уменьшения последствий катастроф и оказания помощи после них. До этого с целью оптимизации и реструктуризацией ресурсов и сил реагирования на чрезвычайные ситуации центральное правительство вновь сформировало министерство по чрезвычайным ситуациям, консолидировало в нем функции, распределенные между более десятью ведомствами, включая государственное управление надзора за охраной труда, канцелярию Госсовета, министерство общественной безопасности, министерство гражданской администрации и др., предписывая региональным властям создать управление по делам чрезвычайных ситуации. Таким образом, сформирована система управления чрезвычайными ситуациями с китайской спецификой.

Такая выстроенная сверху донизу система выявления потенциальных угроз публичной безопасности, а также предупреждения и контроля безопасности приводит к структурному отличию Китая от западной системы управления при реагировании на крупные инциденты в области публичной безопасности. Скоординированное общенациональное реагирование и взаимодействие действительно гарантируют соблюдение предписанных правовыми и административными актами ограничительных мер. После вспышки COVID-19 центральное правительство и региональные власти своевременно запустили механизм реагирования на крупную чрезвычайную ситуацию в общественном здравоохранении, создав единую и высокоэффективную командную систему. Лидер КНР Си Цзиньпин лично руководит работой по борьбе с эпидемией. В качестве органа принятия решения и командования в Китае также создана центральная руководящая группа по борьбе с COVID-19, сформирован механизм совместной профилактики и контроля при Госсовете, куда входят 32 правительственных учреждений. Это позволило успешно взять под контроль эпидемию на территории страны всего лишь за менее 2 месяцев. Генеральный директор ВОЗ Тедрос Адханом Гебрейсус восклицал, что по оперативности и масштабу действия китайской стороны являются невиданными в мире, в этом проявляется преимущество китайской системы, и китайский опыт заслуживает того, чтобы другие страны позаимствовали. 

四、众人之事众人办，资源下沉服好务。中共十九届四中全会提出，社会治理和服务重心将进一步向基层下移，让人力、物力、财力等更多资源下沉到一线，确保基层社会群体更好地为民众提供精准化、精细化服务。

湖北省武汉市相当于11个纽约市大，是中国中部的重要工业基地、科教基地和交通大枢纽，也是新冠肺炎疫情最早的爆发地。1月23日，为了有效切断病毒传播途径，遏制疫情蔓延势头，湖北省武汉市全市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营，机场、火车站离汉通道暂时关闭。一个千万级人口的超大城市因疫情“封城”，这在人类历史上还是第一次。交通中断、市场关闭，小区施行全封闭管理，居民在家隔离不得外出，基本生活物资如何供应？社区这个按居民居住地理区域划分的基层组织开始发挥作用，社区党组织、社区居民委员会、社区工作服务站的党员干部、志愿者一齐上阵，负责为居民采购物资、分发配送，充分展现了基层组织在社会治理中的巨大能量。

2020年3月10日，习近平来到武汉市东湖新城社区东湖庭园小区视察，与社区工作者和志愿者座谈。一个多月以来，社区工作者上门入户服务居民，为孤寡老人和残疾人士义务配送爱心物资，还负责居民需求的上传下达和心理疏导。专职社区工作者人手不足，志愿者、党员、市区政府机关企事业单位的下沉干部就一起来当帮手，他们科学分配工作、明晰各自职责，在大家的共同努力下，这个小区的确诊病例停留在32例，获得了“无疫情小区”称号。

中国防控新冠肺炎疫情的另一项宝贵经验是建立方舱医院，目的是接收轻症确诊患者，将已确诊患者与未感染人群隔离开。疫情期间，湖北省武汉市共建成11家方舱医院，提供了1万张床位。这些由活动“房子”建成的“临时社区”，就像是一个个大家庭，医护人员不仅将轻症患者组织起来共同参与方舱内的治疗、管理，还带着患者一起跳广场舞、开生日party，既治疗病痛又温暖人心。

中国领导人习近平认为，社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波涛汹涌也不行。要讲究辩证法，处理好活力和秩序的关系。可以说，这是对中国社会治理传统的继承和发扬。中华法系的一大特征是鼓励基层自治政权发挥司法作用，因而中国社会传统里并无报官兴讼之风。比起花大代价去追求精确符合国法条文的“正义”，中国人获得公正的效率高很多，成本低很多。正如北京大学国际关系学院潘维教授所言，律师比医生多，并不代表更先进。这也是为什么改革开放以来，中国不仅取得了显而易见的经济发展成就，也在社会治理领域独具特色的原因。

4. Участие общественности в общественных делах, направление ресурсов на низовой уровень для оказания услуг. На 4-ом пленуме ЦК КПК 19-го созыва было отмечено, что центр тяжести социального управления и услуг будет в дальнейшем перемещен на первичный уровень, следует направить больше людских, материальных и финансовых ресурсов на переднюю линию, с помощью которых низовые социальные группы смогут оказать людям адресные и точечные услуги. 

Хубэйский город Ухань, размер которого равняется 11 Нью-Йоркам, является важной промышленной базой, научно-образовательным центром и крупным транспортном хабом в центральном Китае, где также впервые была зафиксирована вспышка COVID-19. 23 января, с целью эффективного пресечения канала передачи коронавируса и сдерживания распространения эпидемии в городе приостановлена работа общественного транспорта, метро, паромного сообщения, междугороднее автобусное сообщение, временно закрыты коридоры отъезда из города, включая аэропорт и железнодорожные вокзалы. Из-за эпидемии мегаполис с численностью населения в более 10 млн человек “заблокирован”, что случилось впервые в истории человечества. Как организовать снабжение предметами первой необходимости на фоне прерывания транспортного сообщения, закрытия рынков, введение управления микрорайонами в режиме полной закрытости и запрета выхода на улицу находящихся в домашней изоляции жителей? Община—районированная первичная организация согласно географической территории проживания жителей—начала играть свою роль, в бой были брошены общинная партийная ячейка, общинный комитет жильцов, сотрудники-коммунисты пункта услуг по общинной работе и волонтеры, которые отвечали за покупку, распределение и доставку жителям материальных ресурсов, в полной мере продемонстрировав огромную энергию низовых структур в социальном управлении.  

10 марта 2020 года, председатель КНР Си Цзиньпин приехал инспектировать микрорайон Дунхутинюань общины Дунхусиньчэнь в городе Ухань, встретившись с работниками общины и волонтерами. В течение более месяца общинные сотрудники приходили в дом к жителям для оказания услуг, бесплатно доставляли гуманитарные предметы одиноким старикам и инвалидам, также сообщали о нуждах жителей и предоставляли им психологические консультации. Когда наблюдалась нехватка общинных работников, им на помощь пришли волонтеры, коммунисты и направленные от городских и районных органов власти, производственных и непроизводственных учреждений чиновники. Они на основе науки распределяли работу, определили каждый свои обязанности. Благодаря совместным усилиям число подтвержденных случаев заболевания в микрорайоне так и осталось на уровне 32. За это район удостоен звания“Микрорайон без эпидемии”. 

Другим ценным опытом Китая в профилактике и контроле COVID-19является возведение временных госпиталей (Фанцан), в которых принимаются пациенты с подтвержденным диагнозом в легкой форме, осуществляется их изоляция от незараженных групп. За время эпидемии в Ухане в общей сложности были построены 11 временных больниц, рассчитанных на 10000 мест. Эти построенные из мобильных “домов”временные общины напоминают большие семьи, где медики не только организуют пациентов с легкими симптомами для совместного участия в лечении и управлении внутри комплекса, но и вместе с ними танцуют на площади, организуют вечеринки по случаю дня рождения. Благодаря этому пациенты проходят не только лечение, но и чувствую заботу о них. 

Лидер Китая Си Цзиньпин считает, что социальное управление представляет собой науку. Нельзя применять как слишком жесткий подход, так как это приводит к застою, так и слишком либеральный подход, как как это приводит к бурным волнениям. Нужно подходить к этому диалектически, надлежащим образом выстроить отношение между энергией и порядком. Можно сказать, что это и есть продолжение и развитие китайских традиций управления обществом. Одной характерной чертой китайской правовой системы является поощрение того, чтобы первичные автономные власти сыграли роль правосудия, поэтому в китайских общественных традициях не принято заявить в органы власти и подать иски. По сравнению со стремлением большой ценой к “справедливости”, в точности отражающей положения национального законодательства, китайцы гораздо более эффективно и гораздо меньшей издержкой получают справедливость. Как отметил профессор института международных отношений Пекинского университета Пань Вэй, когда адвокатов больше врачей, это не символ большей прогрессивности. Вот почему после начала эпохи реформ и открытости Китай не только добился очевидных достижений в экономическом развитии, но и создал систему социального управления с уникальной спецификой.